政府投资基金出新规，对行业影响多大？

　　2020年2月21日，财政部发布了《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》（以下称“《通知》”），《通知》以加强对设立基金或注资的预算约束，提高财政出资效益为目标，提出了六点要求，促进政府投资基金有序运行。　　根据《政府投资基金暂行管理办法》（以下称“《暂行办法》”）中的定义，政府投资基金是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。
　　政府投资基金诞生以来，经历了探索起步、逐步试点、规范化运作、全面发展四个阶段，以政府引导基金为代表的政府资金成为了私募股权投资基金募资市场的重要资金来源之一。根据投中研究院统计，截至2019年6月底，国内共设立1311支政府引导基金，政府引导基金自身总规模达到19,694亿元，政府引导基金母子基金群（含引导基金规模+子基金规模）总规模约为82,271亿元。
　　本文将从基金的 募 投 管 退四个方面解析《通知》。
　　财政出资设立基金或注资须严格审核，纳入年度预算管理，报本级人大或其常委会批准；数额较大的，应根据基金投资进度逐年安排。
　　设立基金要充分考虑财政承受能力，合理确定基金规模和投资范围。年度预算中，未足额保障“三保”、债务付息等必保支出的，不得安排资金新设基金。
　　预算执行中收回的沉淀资金，按照推进财政资金统筹使用和盘活存量资金的规定，履行必要程序后，可用于经济社会发展急需领域的基金注资。　　简析
　　《暂行办法》中规定政府投资基金的资金来源是政府通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金，且由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。2019年8月14日财政部在其官网上公布了《财政部关于政协十三届全国委员会第二次会议第1891号（财税金融类168号）提案答复的函》（以下称“《答复函》”），《答复函》中指出财政部将在修订《政府投资基金管理暂行办法》时认真考虑，适当将设立政府投资基金的权限上收，严控基金的设立，完善基金统筹协调机制，推进基金布局适度集中化。本次《通知》在《答复函》的基础上，明确强化了政府投资基金的预算管理，严格了出资审核。
　　“三保”是指“保工资、保运转、保基本民生”。近年来，国家大力实施减税降费，各级财政部门的减收压力较大。在此背景下，2019年12月召开的中央经济工作会议上提出继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，其主旨包含两层含义，一是要做好重点领域保障，支持基层保工资、保运转、保基本民生，二是要大力提质增效，更加注重结构调整，坚决压缩一般性支出。
　　可以看出，政府投资基金的设立和布局将更加有的放矢，而政府投资基金整体规模的扩张或许将呈现逐步放缓的趋势。　　发挥财政出资的杠杆作用，积极带动社会资本投入，围绕产业转型升级、推进供给侧结构性改革和做好“六稳”等开展基金运作。
　　完善基金内部治理结构，加快基金投资进度，提高基金运作效率，减少资金闲置，从严控制管理费用。
　　支持地方政府推进基金布局适度集中，聚焦需要政府调节的关键性、创新型行业领域，防止对民间投资形成挤出效应。
　　鼓励上下级政府按照市场化原则互相参股基金，形成财政出资合力。同一行业领域设立多支目标雷同基金的，要在尊重出资人意愿的基础上，推动整合或调整投资定位。
　　简析
　　首先，《通知》明确了政府投资基金的投向。《暂行办法》中规定政府投资基金的投向为支持创新创业、支持中小企业发展、支持产业转型升级和发展以及支持基础设施和公共服务领域，《通知》则进一步聚焦了政府投资基金的投向，明确政府投资基金的主要方向是围绕产业转型升级、推进供给侧结构性改革和做好“六稳”等开展基金运作。
　　其次，政府投资基金实践中存在几大问题，一是资金闲置率高，二是与民间资本的利益冲突，三是部分领域基金设立重复，《通知》针对这些问题均提出了下一步改进的方向。　　财政部门会同相关部门对基金实施全过程绩效管理。行业主管部门负责做好事前绩效评估，制定绩效目标和绩效指标，开展绩效监控，每年末基金实施绩效自评。自评结果报财政部门和其他主要出资人审核。
　　财政部门可组织对基金开展重点绩效评价，主要评价政策目标实现程度、财务效益和管理水平。绩效自评和重点绩效评价结果作为基金存续、计提管理费的重要依据。
　　受托管理基金的机构应定期向财政部门和其他出资人报告基金运行情况。财政部门会同相关部门监测基金运行情况，向本级政府汇总报告其批准设立基金的总体情况，包括政策引导效果、财政出资变动、基金投资回报和管理费用等。
　　简析
　　政府投资基金出现以来，绩效评价的相关政策也逐步完善。《暂行办法》中对绩效评价的规定是“各级财政部门应建立政府投资基金绩效评价制度，按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价，有效应用绩效评价结果”，相较而言，《通知》的要求更加明确和具体。实施全过程绩效管理毫无疑问有助于提高政府投资基金的投资效率和效果，具体的实施效果还需在实操过程中看绩效目标和绩效监控体系的建立。　　设立基金要规定存续期限和提前终止条款，并设置明确的量化指标。
　　基金投资项目偏离目标领域的，财政部门应会同行业主管部门及时纠正；问题严重的，报经本级政府批准后，可中止财政出资或收回资金。
　　基金绩效达不到预期效果、投资进度缓慢或资金长期闲置的，财政出资应按照章程（协议）择机退出。
　　基金未按约定时间完成设立、开展业务，或募集社会资本低于约定下限的，财政出资可提前退出。
　　简析　　政府投资基金的退出除了其他基金的退出路径外，由于其国有资金的特殊性，对于不能很好完成设置基金预期目的的基金还设置了一些额外的退出条件。2019年9月12日，深创投在其官网发布《关于公示深圳市政府投资引导基金清理子基金及缩减规模子基金名单的通知》，共清理25只子基金以及缩减了12只子基金的规模，引发了业内讨论。《通知》的发布，进一步明确了政府投资基金退出的条件，可以合理预计未来政府投资基金的提前退出和清理将不断出现。　　除了募投管退四个方面之外，《通知》还指出禁止通过政府投资基金变相举债，严格遵守党中央、国务院关于地方政府债务管理的各项规定，不得通过基金以任何方式变相举债，地方政府债券资金不得用于基金设立或注资。这也与近几年来中央一直强调的防范地方政府隐性债务的步调一致。
　　《通知》的出台，不可避免地对基金管理人和股权投资市场产生一定的影响，募集政府投资基金的资金或许将更加困难，然而从长远看，这将有利于基金管理人管理能力的提升，有利于政府投资基金的发展，也有利于整个股权投资行业的发展。